התחזקות מעמדם של ארגונים אפריקאיים אזוריים ביישוב בעיות ביבשת

 

מתוך שש עשרה מערכות בחירות שהתקיימו באפריקה במהלך שנת 2016, התנהלו יותר ממחציתן בצורה חופשית ושקופה, וחילופי השלטון עברו בהצלחה. מבין אלה שהתנהלו כהלכה היתה גאנה, למשל, בה נערכו בחירות בדצמבר 2016. היתה מעורבות נאותה של האזרחים בבחירות, כמעט ללא תסיסה ואלימות, וחילופי השלטון התקיימו בשלווה. לעומת זאת, מערכות הבחירות בגאבון ובגמביה, למשל, היו בעייתיות. תוצאות הבחירות של גאבון השאירו את הנשיא עלי בונגו (Bongo) על כנו, אך נדחו על ידי מנהיג האופוזיציה ז'אן פינג (Ping) ואזרחים רבים האשימו את הנשיא ואת ועדת הבחירות בחוסר שקיפות ובזיופן, במיוחד במחוז הביתי של בונגו.[1] הבחירות שהתקיימו בגמביה ב-1 בדצמבר היו כשלעצמן הרבה יותר מוצלחות, והביאו לניצחון של מנהיג האופוזיציה, אדמה בארו (Barrow). עם זאת, דחה הנשיא המכהן, יחיא ג'אמע (Jammeh), את תוצאותיהן והכריז על "מצב חירום" של שלושה חודשים, יום לפני תום תקופת כהונתו ב-18 בינואר 2017.[2]

תופעות אלו מדגישות רבים מהאתגרים העומדים בפני המאמצים לדמוקרטיזציה באפריקה. מאמר זה מתמקד בתגובה של ארגונים אפריקאיים אזוריים לאתגרים אלה, ומצביע על התגברות מעורבותם בסוגיות של חילופי שלטון במדינות החברות בהם מראשית המאה ה -21, תוך התייחסות לגמביה כמקרה בוחן.

ארגונים אפריקאיים אזוריים והמעבר לגישה התערבותית
ההשלכות הטראומטיות של מבצע "השבת התקווה"  בסומליה ((Restore Hope Operation ב-1993, הביאו להימנעות כללית יותר מהתערבות בינלאומית זרה בסכסוכים ובתהליכים של כינון שלום באפריקה ושמירתו. לפיכך, נותרו מדינות אפריקה לבדן בחזית זו במהלך שנות התשעים. כתוצאה מכך, הן פיתחו לרוב הבנה משותפת על מצבן הפגיע ומודעות לצורך בשילוב כוחות, כדי להתמודד עם האתגרים המשותפים שלהן. אתגרים אלו כללו בנייה מחדש ורפורמה של מערך שירותי הביטחון, השירותים האזרחיים והמערכת המשפטית, כמו גם ניטור הפרות זכויות אדם, וחקירה ופיקוח על ממשלות מעבר אזרחיות.

עם כניסת המילניום, נעשתה המחויבות החדשה למעורבותם של ארגונים אזוריים באזורי העימות ביבשת גלויה ויעילה יותר. מחויבות זו קשורה לסדר היום האישי של שני מנהיגים אפריקאים בולטים: נשיא דרום אפריקה, תאבו מבקי (Mbeki, 2008-1999) ונשיא ניגריה, אולוסגון אובסנג'ו (Obasanjo, 2007-1999). שני האישים גינו את הדבקות האפריקאית בעיקרון אי-ההתערבות בעניינים הפנימיים של מדינות היבשת, בחסות הערך של שמירת ריבונותן, וקראו לאימוץ עמדה חדשה המקדמת התערבות ולעידן חדש של שמירת השלום.[3] הם הגבירו את מאמציהם לחיזוק הקשר המוסדי בין שני ארגונים אזוריים בולטים – ECOAWS (Economic Community of West Africa) ו-SADC- (Southern Africa Development Community) (הארגונים האזוריים של מערב ודרום אפריקה, בהתאמה). אובסנג'ו ומבקי גם קידמו את הרעיון של מנגנון ביטחון חדש באפריקה, ו"תמכו ברעיון של התערבות צבאית על ידי גופים אזוריים בארבעה מקרים ספציפיים: ראשית, כדי לתקן חילופי שלטון בלתי חוקתיים; שנית, כדי למנוע רצח עם; שלישית, במקרים של אי יציבות המאיימים להתפשט ולהשתלט על מדינות אחרות; ולבסוף, עקב הפרות חמורות של זכויות אדם."[4]

עמדתם של שני הנשיאים שיקפה שינוי יבשתי רחב יותר בהתייחסות להתערבות ומניעת סכסוכים מצד ארגונים אזוריים באווירה הסוערת באפריקה שלאחר המלחמה הקרה. הלקחים שנלמדו מהתערבויות קודמות הוטמעו בתפיסה רחבה יותר של "ארכיטקטורת שלום וביטחון אפריקאית", שפותחה באותה עת ואומצה על-ידי האיחוד האפריקאי (AU- הארגון אשר החליף את ארגון האיחוד האפריקאי -OAU בשנת 2002) והמועצה לשלום ולביטחון שלו (PSC).[5]

בניגוד למחויבותו המעורפלת של ארגון האיחוד האפריקאי  לעיקרון "יישוב סכסוכים בדרכי שלום", נראה כי האיחוד האפריקאי הוסיף איזונים ובלמים ומנגנוני ניטור אחרים, שהפכו אותו לארגון " יעיל, דמוקרטי ואוטונומי יותר " מקודמו.[6] אמנם, סעיף מס' 4 לחוק הייסוד של האיחוד האפריקאי כלל מחויבות לעקרונות ארגון האיחוד האפריקאי - הכרה בשוויוניות הריבונות של המדינות החברות; בתלות ההדדית ביניהן; ובאי-התערבות של מדינות חברות בענייניה הפנימיים של מדינה חברה אחרת. עם זאת, הדגיש האיחוד את כיבוד עקרונות הדמוקרטיה, זכויות האדם, שלטון החוק וממשל תקין, לצד זכותו להתערב  במקרים שיש להשיב שלום וביטחון על כנם. בהשוואה לקודמו, האיחוד האפריקאי נחוש הרבה יותר לגנות פעולות ממשלתיות לא חוקתיות, ואף התערב באופן פעיל כדי להבטיח חילופי שלטון שקטים, המבוססים על תוצאות בחירות. כך קרה, למשל, בבורונדי (2003) ובאיי קומורו (2008).[7] אבל האיחוד האפריקאי איננו עקבי לחלוטין במדיניותו, כפי שבא לידי ביטוי בשוויון הנפש של הארגון בתגובה לסרובו של נשיא זימבבואה, רוברט מוגאבה, להתפטר מהשלטון לאחר שהפסיד בבחירות בשנת 2008.[8]

חשיבותו של הידוק שיתוף הפעולה בין ארגונים יבשתיים ואזוריים בסוגיות המחייבות התערבות השתקפה בהתערבות ECOWAS והאיחוד האפריקאי בחוף השנהב ב-2011.  המאמצים המשולבים של ארגונים אלה שינו את גורלה של המדינה המערב אפריקאית. בעקבות סירובו של הנשיא המכהן לורן גבאגבו (Gbagbo) להכיר בניצחונו של המתמודד אלאסן ואטארה (Ouattara), בבחירות שהתקיימו בנובמבר 2010, השעתה המועצה לשלום ולביטחון את חוף השנהב מכל פעילויות האיחוד האפריקאי, והכריזה על תמיכתה החד-משמעית בזכויות העם בחוף השנהב לקבוע את עתידו הפוליטי. דוגמה זו מייצגת את המחויבות של הארגון כלפי גישה פייסנית. ECOWAS, מצדו, היה נחוש אף יותר בתמיכתו בשינוי הדמוקרטי המתחייב מבחירתם של אזרחי חוף השנהב. הוא דחה כל פשרה בין הצדדים ואיים בשימוש בכוח אם הנשיא גבאגבו יסרב לקבל את התוצאות עליהן הכריזה ועדת הבחירות. הארגון הישעה אף הוא את חוף השנהב עד שתיושמנה תוצאות הבחירות.[9] בסופו של דבר, שיתוף הפעולה בין ECOWAS לבין האיחוד האפריקאי, בשילוב עם התערבות בינלאומית, הובילו להכתרת הנשיא הנבחר, וככל הנראה מנעו את המשך ההתקוממות הפוליטית במדינה זו למשך זמן מה. עם זאת, לאחרונה, התחדשה אי היציבות הפוליטית, ומתחים בין הממשלה לבין הצבא מסכנים את מורשת ההתערבות המשולבת  מ-2011.[10]

הסוגייה של גמביה
מקרה בולט אחר של התערבות, המחזק את הטענה כי ארגונים אזוריים הולכים ולוקחים חלק פעיל בפתרון בעיות חילופי שלטון באפריקה, אירע בינואר 2017 בגמביה. משהחלו להתפשט הדיווחים הראשונים על המשבר הפוליטי המתפתח שם בעקבות סרובו של הנשיא ג'אמע לכבד את תוצאות הבחירות, נחלצו האיחוד האפריקאי ו-ECOWAS לפתור את המבוי הסתום שנוצר.[11] שני הארגונים שילבו ביניהם כוחות דיפלומטיים וצבאיים ודרשו את התפטרותו המיידית של ג'אמע.  כאשר ג'אמע המשיך להתעקש על דחיית הפתרון המוצע, נקטו שני הארגונים צעדים חריפים יותר. ב-19 בינואר הושבע הנשיא הנבחר בארו בשגרירות גמביה בדקר, בירת סנגל השכנה. בינתיים, כוח של 7,000 חיילי חי"ר וטנקים חצה את הגבול לתוך גמביה, ואיים לסלק את ג'אמע בכוח, אם לא יפרוש מרצונו. "השהינו את הפעילות ונתנו לו אולטימטום", אמר מרסל אלן דה סוזה (de Souza), ראש ארגון ECOWAS. "אם עד הצהריים הוא לא יסכים לעזוב את גמביה... אנחנו נתערב צבאית ממש."[12] בסופו של דבר, גא'מע הסכים להתפטר, ויצא מגמביה לגינאה.[13]

ההתערבות בגמביה היא חוליה נוספת בשרשרת שבה הארגונים האפריקאים האזוריים מגבירים את מעורבותם במאמצי גישור, בניסיונות לשמירת שלום ואף בהתערבות ישירה בסוגיות פנים-מדינתיות באפריקה. עם זאת, נראה כי הקריטריונים להתערבות, או להימנעות ממנה, עדיין אינם ברורים ועשויים להיות תלויי מקרה. המאבק על דמוקרטיזציה באפריקה עדיין בעיצומו, והשנים ואולי העשורים הבאים יעידו על מידת הצלחתה של מדיניות ההתערבות האזורית לקידום הדמוקרטיזציה ולהבטחת חילופי שלטון תקינים.

אירית בק היא חוקרת בכירה במרכז משה דיין ללימודי המזרח התיכון ואפריקה, מרצה בחוג להיסטוריה של המזרח התיכון ואפריקה, וראשת התוכנית ללימודי אפריקה באוניברסיטת תל אביב.