השינויים במערכת המשפט והשפעתם על המשטר ועל זכויות המיעוט הפלסטיני בישראל

תקציר

הצעות חוק חדשות אשר יאושרו במסגרת ההסכמים הקואליציוניים של הממשלה החדשה עלולות כעת לפגוע בכל הקבוצות המוחלשות בחברה הישראלית, ובייחוד בפלסטינים אזרחי ישראל.

חוקים הנוגעים לחיזוק ההתיישבות היהודית, העמקת הזהות היהודית במערכת החינוך, שינוי מדיניות ההגירה לארץ והענישה למחבלים ואף הרחבת העילות לפסילת מועמדים או רשימות בבחירות לכנסת – כל אלה יהיו כעת מוגנים מפני ביקורת שיפוטית גם אם יתברר שהם גורמים להפליה של אזרחי המדינה הפלסטינים.

הקניית סמכויות נרחבות לשר לביטחון לאומי לשם מיגור "פשיעה לאומנית" כביכול והקמת יחידה ייעודית שתהיה כפופה ישירות לשר, עלולות להעצים את המדיניות של שיטור יתר שממנה סובלת האוכלוסייה הערבית שנים רבות.

בתוך הציבור הערבי ניתן להבחין בשתי גישות עיקריות ביחס לגל המחאה העממית על השינויים במערכת המשפט. זרם אחד מגלה עניין בשינויים הצפויים ומבין שגם אם המצב כרגע רע, הוא עלול להיות רע יותר. לעומת זאת, זרם אחר אינו מעורב במתרחש - לא מתוך אדישות כלפי המצב אלא מתוך תחושות עמוקות של ייאוש וחוסר אמון במוסדות המדינה.

הקדמה

הציבור הישראלי, בעיקר היהודי, רוגש וזועם בשל השינויים בחוקי היסוד שחלקם כבר עברו בקריאה ראשונה בכנסת. שינויים אלה יחוללו שינוי יסודי במשטר בישראל ויהפכו אותו מדמוקרטיה למשטר הנשלט בידי הרוב הקואליציוני.

השינויים כוללים חמישה נדבכים עיקריים: (1) שליטה של הממשלה בוועדה לבחירת שופטים והפיכת הליך מינוי השופטים בכלל ושופטי בית המשפט העליון בפרט ממינוי מקצועי למינוי פוליטי במהותו;[1] (2) הגבלת הביקורת השיפוטית על חוק יסוד וצמצומה לביקורת על חוקים רגילים בלבד, ואף זאת רק על חוקים הסותרים במפורש זכות יסוד המעוגנת בחוק יסוד. ראוי להזכיר בעניין זה כי יש כמה זכויות אדם יסודיות שאינן מוגנות בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, שהוא ההסדר החקיקתי הבסיסי שאמור לספק הגנה על זכויות אדם בישראל, כגון הזכות לשוויון, הזכות להפגין והזכות לחופש דת;[2] (3) חקיקת פסקת התגברות המאפשרת לחוקק מחדש חוק שפסל בית המשפט העליון בנימוק שהוא פוגע בזכויות אדם ולכן אינו מידתי;[3] (4) ביטול עילת הסבירות כעילה לפסילת החלטות מנהליות;[4] (5) הפיכת משרות היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה למשרות אמון.[5]

קו אחד מנחה את השינויים האלה: העברת סמכות ההחלטה בעניינים גורליים הנוגעים בחיי היום-יום של אזרחי המדינה ובזכויותיהם לידי הרוב הקואליציוני המכהן באותה עת, קרי הממשלה, וזאת ברוח הסיסמה "החזרת המשילות לציבור".

מלבד הצעות חוק אלה, המתמקדות בשינוי חוקי יסוד קיימים, מתקבלים חוקים ומוגשות הצעות חוק המבוססים על ההסכמים הקואליציוניים שנחתמו על ידי ממשלת ישראל ה-37; גם הם פוגעים קשות באופי המשטר בישראל אך למרבה הצער אין הם זוכים לאותה תשומת הלב שזוכים לה השינויים האחרים. דברי חקיקה אלה משפיעים על כלל הקבוצות המוחלשות והמקופחות, כולל הנשים,[6] קהילת הלהט"ב, הפלסטינים אזרחי ישראל וכן העם הפלסטיני החי תחת כיבוש זה למעלה מחמישים שנה. עם זאת, נראה כי המיעוט הפלסטיני מעורה בהפגנות השבועיות במוצאי שבת פחות משתי הקבוצות הראשונות. יתר על כן, נציגי המפלגות הערביות בכנסת נעדרים מרוב דיוני ועדת החוקה, חוק ומשפט העוסקים בשינויים האמורים לעיל. אף על פי כן, חשוב לציין כי בחלק מההפגנות ברחבי הארץ השתתפו כמה דוברים ערבים והשמיעו את קולם בנאומים. במקרה אחד מצער בהפגנה בעיר חיפה נמנעה מזכירת מפלגת חד"ש לשאת את נאומה במחאה על הניסיון לשכתב את דבריה הנוגעים בין היתר לקשר שבין שחיקת הדמוקרטיה לבין המשך הכיבוש הישראלי.[7]

מאמר זה מתמקד בהשפעת חלק מהשינויים המוצעים ואשר כבר התקבלו על האזרחים הפלסטינים וכן מציע הסברים להשתתפותו המוגבלת במחאה. תחילה אציג שני עקרונות מרכזיים מתוך ההסכם הקואליציוני של מפלגת הליכוד עם מפלגות הציונות הדתית ועוצמה יהודית, אשר בעיניי הם קווי יסוד מרכזיים בעלי ההשפעה הפוטנציאלית הגדולה ביותר על המיעוט הפלסטיני בתחומים רבים. לאחר מכן אציג את החוקים שכבר התקבלו וכן את הצעות החוק המונחות על שולחן הכנסת או על שולחן ועדת החוקה, חוק ומשפט. לבסוף אציע הסבר למורכבותה של שאלת ההשתתפות או אי-ההשתתפות של הפלסטינים אזרחי המדינה במתרחש.

קווי יסוד בהסכמים הקואליציוניים

דת ומדינה וזהות יהודית

סעיף 89 להסכם הקואליציוני בין הליכוד לבין סיעת הציונות הדתית קובע: "הממשלה תפעל לחיזוק הזהות היהודית באמצעות חקיקה, הקצאת משאבים ופעולות שונות כמפורט בהסכם זה". סעיף זה אומנם קצר, אך משקף היטב את העתיד לבוא. חיזוק הזהות היהודית באמצעות הקצאת משאבים ובאמצעות פעולות שונות של הממשלה ישפיע במישרין על הקצאת משאבים לעיצוב המרחב הישראלי ברוח סעיף 7 לחוק יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי ("חוק הלאום"), הקובע כי "המדינה רואה בפיתוח התיישבות יהודית ערך לאומי, ותפעל על מנת לעודד ולקדם הקמה וביסוס שלה". אומנם מדיניות ייהוד הגליל והנגב הייתה מאז ומעולם המדיניות שהתוותה את עיצוב המרחב הישראלי, אך כעת היא תופיע בחקיקה מחייבת אשר תיהנה מהגנה מפני כל ביקורת שיפוטית גם אם יתברר כי היא גורמת להפליה של אזרחי המדינה הפלסטינים. מימוש ההסדר אמור לבוא לידי ביטוי בהחלטות להקמת יישובים יהודיים חדשים, בשיווק קרקעות למשרתים בצבא ולחיילי מילואים, בהענקת הטבות למיניהן למשרתים בכוחות הביטחון, בהרחבת פעילותן של ועדות הקבלה ביישובים הקהילתיים ועוד.[8] יתר על כן, בהסכמים הקואליציוניים ניתנה התחייבות מפורשת לביטול התחייבויות רב-שנתיות של הממשלה הקודמת במסגרת "התכנית הכלכלית לצמצום פערים בחברה הערבית עד לשנת 2026" (החלטת ממשלה מס' 550 מיום 24.10.2021), שאף היא תגרום לפגיעה קשה ברשויות המקומיות הערביות הממוקמות כבר עתה בתחתית האשכול החברתי-כלכלי של מדד הלמ"ס.

הסעיף שלעיל משפיע גם על עיצוב המדיניות להקצאת תקציבי החינוך לשם העמקת הזהות היהודית,[9] הכוללת הענקת הטבות לחיילים משוחררים בתחום החינוך (לרבות ההשכלה הגבוהה) והגדלת מלגות לסטודנטים ולמסיימי שירות לאומי. תקציב יתר נוסף לאוכלוסייה היהודית יעמיק עוד יותר את הפערים הגדולים שבין תקצוב מוסדות החינוך הערביים לבין תקצוב המוסדות היהודיים. סוגיה נוספת שנדונה בהסכמים הקואליציוניים שתשפיע על זכויות המיעוט הפלסטיני נוגעת לתיקון חוק איסור הפליה במוצרים, בשירותים ובכניסה למקומות בידור ולמקומות ציבוריים, התשס"א- 2000; בין היתר יתיר התיקון סירוב לספק שירות "בשל אמונה דתית".[10] כך גם יהיה אפשר לסרב לספק לאזרחים הפלסטינים דירות למגורים ביישוב יהודי בטענה של הגנה על האמונה הדתית של תושבי היישוב. אציין כי על פי אותו חוק, כיום לא ניתן להפלות אדם על בסיס שייכות דתית ולאומית. למעשה, התיקון המוצע ישנה את המצב החוקי הקיים ויאפשר הלכה למעשה הדרה על בסיס אמונה דתית שהיא במקרה הישראלי חופפת לשייכות הלאומית.

חוק יסוד הגירה

קו יסוד חשוב נוסף העשוי להשפיע על זכויות המיעוט הערבי הוא סעיף 93 להסכם הקואליציוני עם סיעת הציונות הדתית, הקובע כי "הממשלה תגבש מדיניות הגירה לאומית וציונית ותפעל לחקיקת חוק יסוד ההגירה". המשמעות המעשית של סעיף זה היא למעשה עיגון הוראת השעה הזמנית בחוק האזרחות האוסרת איחוד משפחות בין אזרחים פלסטינים מישראל ותושבי ירושלים המזרחית לבין בני ובנות זוג מן הגדה המערבית ומעזה וממדינות נוספות המוגדרות ״מדינות אויב״, כהוראה חוקתית. המשמעות של "שדרוג" הוראה זו להסדר חוקתי בשילוב השינויים הצפויים להגבלת הביקורת השיפוטית היא, שהסדר זה, שבית המשפט העליון קבע זה כבר כי הוא פוגע בזכות לשוויון ובזכות לכבוד אך הוא מידתי בהיותו זמני,[11] לא יהיה כפוף עוד לביקורת שיפוטית.

חוקים שהתקבלו והצעות חוק המונחות על שולחן הכנסת

החוק לשלילת מעמד ממחבלים ערבים שהם אזרחי המדינה ותושביה

בטרם חלפו חודשיים מכינון הממשלה, אושר ברוב של 94 תומכים חוק המסמיך את שר הפנים לבטל את האזרחות או את התושבות של מי שמתקיימים לגביו שלושה תנאים: (1) הורשע במעשה טרור; (2) הוטל עליו מאסר בפועל; (3) והוא או אדם מטעמו קיבל בעבור המעשה תגמול מהרשות הפלסטינית.[12] התנאי השלישי של החוק מבחין בין מורשעים יהודים לבין מורשעים ערבים בעבירות טרור. לא זו בלבד שחוק זה סותר ישירות את החוק הבין-לאומי האוסר לשלול מעמד מאדם, הוא אף חוק מפלה וגזעני המכוון אך ורק לאזרחים הפלסטינים. בצד החתירה לאישור חוק זה עמֵלה הקואליציה על הכנת הצעת חוק לענישה קולקטיבית פסולה ולשלילת אזרחות וגירוש בני משפחה של מחבלים המחזיקים בתעודות זהות ישראליות ("כחולות").[13]

הצעת חוק יסוד: הכנסת (תיקון - הרחבת העילות למניעת השתתפות בבחירות)

כיום סעיף 7א לחוק יסוד: הכנסת קובע שלוש עילות עיקריות לפסילת התמודדותן של מפלגות בבחירות לכנסת. הראשונה, אם הרשימה או המועמד/ת מטעמה שוללים את אופייה של מדינת ישראל כמדינה "יהודית ודמוקרטית"; השנייה, אם הרשימה או המועמד/ת תמכו במאבק מזוין של מדינת אויב או של ארגון טרור נגד מדינת ישראל (עילת "התמיכה בטרור"); השלישית, אם הרשימה או המועמד/ת מסיתים לגזענות.

בחודש ינואר 2023 הניח חבר הכנסת אופיר כץ מהליכוד הצעת חוק אשר מרחיבה את העילות לפסילת מתמודדים או רשימות מהתמודדות בבחירות לכנסת. העילות המוצעות כוללות: הרחבת עילת התמיכה בטרור, ולפיה ההגדרה "תמיכה בטרור" תחול גם על הבעת גילויי אהדה או תמיכה במאבק מזוין שלא נעשו באופן מתמשך; פסילת מפלגה גם אם היא חבְרה לרשימה אחרת לצורך התמודדות בבחירות לכנסת וביטול מעמד בית המשפט העליון כערכאה המאשרת את החלטת הפסילה או המבטלת אותה. כמו כן קובעת ההצעה כי מעמד בית המשפט יהיה של ערכאת ערעור בלבד. בהתחשב בעובדה שהרשימות והמתמודדים הערבים מועמדים בדרך של שיגרה לפסילה בכל מערכת בחירות בשל אחת משתי העילות הראשונות הקיימות כבר עתה,[14] סביר להניח כי הרחבה זו של העילות תפגע בעיקר במועמדים ערבים ובמפלגות ערביות.[15]

שיטור

סוגיה חשובה ביותר המשפיעה על המיעוט הפלסטיני נוגעת לשיטור, והיא מופיעה בהסכם הקואליציוני עם מפלגת עוצמה יהודית בפרק "ציונות, ביטחון לאומי ופיתוח הנגב והגליל". סעיפי פרק זה מבקשים להעניק סמכויות נרחבות לשר לביטחון לאומי ומכפיף את מדיניות המשטרה לסדר היום (הפוליטי ולאו דווקא המקצועי) שהשר מבקש לקדם. ההסכם כולל התחייבות להקמת יחידה ייעודית בשירות הביטחון הכללי שתפעל בקרב האזרחים הפלסטינים והפרדת משמר הגבול מן המשטרה והתחייבות להכפפתו לשר לביטחון לאומי, הכול ברוח הסיסמה של מיגור "פשיעה לאומנית".

האוכלוסייה הפלסטינית בישראל סובלת זה שנים ממדיניות של שיטור יתר.[16] הקמת יחידה נוספת והרחבת סמכויות שיטור ייחודיות לשר (שהוא מורשע בפלילים בעבירות של הפרעה לשוטר במילוי תפקידו ושל חברות בארגון טרור) שמקדם סדר יום גזעני תגרום להתעצמות התופעה של שיטור יתר ביחס אליה.

מדוע הציבור הערבי מתון בתגובתו על השינויים?

כדי להשיב על שאלה זו אציין תחילה שלוש נקודות הנחה כבסיס לתשובה המורכבת שאציע.

ראשית, בדומה לכל קהילה אחרת בחברה הישראלית, אי אפשר להתייחס למיעוט הפלסטיני כאל מקשה אחת. מיעוט זה מורכב ממגוון זרמים בעלי עמדות שונות כלפי תחומים רבים, ובכלל זה כלפי הסוגיה של שינוי המשטר והשפעתו עליו. שנית, המיעוט הערבי בישראל הוא חלק בלתי נפרד מהעם הפלסטיני, שחלקו נמצא תחת כיבוש וחלק אחר בגולה. לכולם היסטוריה משותפת שמכוננת אותם כעם. הם חוו את הנכבה, ובעקבותיה, עם הקמת מדינת ישראל, חלקם הפכו לפליטים, אחרים איבדו את רכושם בעודם אזרחי המדינה, ואחרים איבדו את יקיריהם. יתר על כן, ההסלמה בשטחים הכבושים חדשות לבקרים מקשה עד מאוד לגבש מתווה יציב לפעולה משותפת בתוך החברה הפלסטינית וכן במקרים מסוימים יחד, בקואליציה יהודית-ערבית. כאן המקום להעיר כי בשל קוצר היריעה לא הרחבתי על ההשפעות הרבות והקשות של ההסכמים הקואליציוניים ושל קווי היסוד של הממשלה ה-37 על האוכלוסייה הפלסטינית הנמצאת תחת כיבוש מתמשך למעלה מחמישה עשורים, על מיסוד נוסף של הכיבוש וסיפוח הלכה למעשה בניגוד לכללי המשפט הבין-לאומי וכן על מהות הדמוקרטיה הישראלית.

שלישית, אזרחי המדינה הפלסטינים סובלים מהפליה, מהדרה וממופעי גזענות בתחומי חיים רבים אשר ביססו את ההבנה כי המשטר הדמוקרטי בישראל הוא ייחודי לאזרחים היהודים ושונה ביחס לאזרחים הפלסטינים. על כך יש להוסיף את חקיקת "חוק הלאום" בשנת 2018 שבו עוגנה באופן חוקתי עליונות היהודים וההבנה (המוטעית) שהמרחב הזה הוא של עם אחד בלבד. יתר על כן, הנציגים הפוליטיים של האוכלוסייה הערבית סובלים מדה-לגיטימציה מתמשכת של השתתפותם כאזרחים בבית המחוקקים; הם מודרים מתהליכי קבלת החלטות קריטיות בענייני ניהול המדינה ובמקרים מסוימים מניהול החלטות בענייניהם שלהם.[17]

לגופה של השאלה, נדמה כי ניתן להבחין בשני זרמים עיקריים (הנחלקים לתת-זרמים) כלפי הסוגיה של שינוי המשטר המונחת כעת על שולחן הכנסת. זרם אחד מתעניין בשינויים הצפויים ומבקש להתמודד עם המציאות המשפטית העתידית מתוך הבנה שאף שהמצב כרגע רע, הוא עלול להיות רע יותר. אחדים בזרם הזה פועלים לתרום (ולו במעט) להגברת המודעות לשינויים בקרב החברה הערבית באמצעי התקשורת הערביים למיניהם; אחרים נואמים ומשמיעים את קולם באוזני הציבור היהודי כדי להניע גם אותו להתגייס לשינוי המצב המשפטי בכל הנוגע למיעוט הערבי, ויש אף העושים הן זאת והן זאת. זרם זה כולל מחאה מבורכת של קואליציות נשים שבהן נשים פלסטיניות מרגישות ביטחון להביע עמדה משותפת עם חברותיהן היהודיות. לעומת זאת, הזרם השני אינו מעורב במתרחש ואינו רוצה להיות מעורב בו, אך לא מתוך אדישות אלא מתוך ייאוש, כאב, תחושת חוסר אמון עמוקה במוסדות המדינה ומתוך הבנה שלא ייתכן מצב גרוע יותר.

כן יש להוסיף כי מלבד ההפגנה המרכזית בתל אביב, רוב ההפגנות נערכות ביישובים היהודיים הסובבים את היישובים הערביים, כאשר מועדי ההפגנות אינם ידועים לציבור הערבי ואף לא מקומן, וייתכן שהם גם מתקשים להגיע אליהן. חשוב מכך, אירועים אלה מתרחשים במרחב יהודי מובהק שהוא זר למיעוט הערבי כמקום להבעת עמדה או מחאה, בייחוד עקב הנוכחות הבולטת של דגלי ישראל ועקב העובדה שברוב המקרים נלווית שירת "התקווה" להפגנות, המעניקה למחאה גוון יהודי-ציוני, ולאוכלוסייה הפלסטינית אין דבר כלשהו המשותף לה ולאוכלוסיית היהודית. נקודה נוספת שמשפיעה על השתתפותם של האזרחים הפלסטינים במחאה היא סוגיית שיטור היתר שממנו סובלים האזרחים הפלסטינים ובפרט באירועי מחאה, שלא אחת הסתיימו בהרג של מפגינים (כדוגמת אירועי יום האדמה ב-1976 ואירועי אוקטובר 2000). לכן ניתן להניח שהם נרתעים מלהשתתף בהפגנות שאינן עוסקות בנושאי השעה או בחייהם היום-יומיים.

המציאות בישראל מורכבת מאוד, וההסבר או האפיון של התנהגות המיעוט הערבי הוא מלאכה מורכבת לא פחות. בעיניי, השתתפות בהפגנות היא אמצעי מחאה אחד מבין כמה, ואי-השתתפות בהפגנות אינה מעידה בהכרח על חוסר עניין במתרחש או באדישות; היא נובעת ממורכבותה של מציאות היום-יום של האזרחים הערבים כפי שפורט לעיל.

לסיכום, מדינת ישראל ניצבת בצומת דרכים קריטי שעתיד לעצב את דמותה בעשורים הבאים ועליה להתמודד עם סוגיות סבוכות: המאבקים הפנימיים עקב המתח בין הדת והמדינה, יחסה כלפי המיעוט הפלסטיני החי בה והמשך היותה מעצמה כובשת המפירה זכויות אדם מדי יום ביומו. צומת דרכים זה עשוי לשמש הזדמנות לעצור, לעשות חשבון נפש ולהתוות דרך חדשה לעתיד, דרך של שותפות אמיתית לשינוי הנדרש של המשטר הישראלי והפיכתו לדמוקרטי יותר, ללא כיבוש, והמעגן זכויות אדם.

ד"ר מנאל תותרי-ג'ובראן היא מרצה בכירה בפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר אילן, חוקרת בתחומים משפט וחברה, גיאוגרפיה משפטית, רב-תרבותיות וזכויות מיעוט, משפט מנהלי ומשפט חוקתי. זכתה במענקי מחקר ובפרסים על עבודתה המחקרית. מאמריה פורסמו בכתבי-עת בין-לאומיים וישראליים ומחקריה הוצגו בכנסים בארץ ובעולם. חברה בפורום המרצים והמרצות למען הדמוקרטיה.